A REURB precisa de licitação? Entenda como o seu município pode contratar

Você decidiu enfrentar a irregularidade fundiária do seu município. Ótimo, é o primeiro passo certo. Mas antes de sair de campo, aparece a pergunta que trava muita gestão: para contratar quem vai executar a regularização, é preciso abrir uma licitação? Se o procurador tiver dúvida, o processo simplesmente para. E enquanto isso, as famílias seguem sem título e a área continua fora do mapa fiscal da cidade.

A resposta honesta não é um sim ou não seco, e qualquer um que lhe garanta uma resposta fechada sem conhecer o seu caso está sendo mais confiante do que a lei permite. O que existe é uma regra geral (licitar) e duas exceções previstas em lei, cada uma cabendo em uma situação concreta diferente. Entender qual se aplica ao seu caso, com a instrução correta, é o que separa um processo que anda de um processo que vira representação no Tribunal de Contas.

Afinal, o município precisa licitar para contratar a REURB?

Em regra, sim. A contratação da empresa ou dos profissionais que vão executar o levantamento, o cadastro, o projeto e o acompanhamento até o registro é uma contratação pública, e a Lei 14.133/2021, a Lei de Licitações e Contratos Administrativos, estabelece a licitação como regra geral para qualquer contratação da administração pública. A Lei 13.465/2017, que é o marco da própria REURB, organiza o procedimento fundiário em si (quem pode pedir a regularização, como se classifica o núcleo, como se chega à Certidão de Regularização Fundiária), mas não trata de como o município contrata o prestador de serviço. Ou seja: a REURB não cria, por si só, nenhuma dispensa automática de licitação.

Dito isso, a própria Lei 14.133/2021 prevê duas exceções à regra da licitação, chamadas juntas de contratação direta: a dispensa de licitação (art. 75) e a inexigibilidade de licitação (art. 74). São coisas diferentes, embora o leigo costume misturar as duas. Na dispensa, a competição até seria possível, mas a lei autoriza o administrador a não fazê-la em situações específicas (por exemplo, valores baixos ou casos de urgência, sempre dentro do que a lei define). Na inexigibilidade, a competição não é possível de fato, porque a situação concreta não permite comparar propostas de forma justa. Usar uma dessas exceções sem os requisitos preenchidos é o tipo de decisão que, mais cedo ou mais tarde, vira questionamento do controle externo. Por isso, cada caso concreto merece uma análise jurídica específica antes de decidir o caminho, e não uma receita genérica copiada de outro município.

Quando pode caber inexigibilidade

A inexigibilidade de licitação, prevista no art. 74 da Lei 14.133/2021, existe para quando a competição é inviável de fato, não porque o gestor achou mais rápido, mas porque a situação concreta não permite comparar propostas de forma justa. Isso pode acontecer, por exemplo, quando o serviço exige notória especialização técnica e a escolha do profissional ou da empresa se justifica pela natureza singular do trabalho, ou quando há fornecedor exclusivo para aquele objeto específico.

Aqui vale a nuance mais importante deste artigo, e é preciso dizer com todas as letras: dependendo do caso concreto, a contratação da execução da REURB pode, sim, ser fundamentada em inexigibilidade. Mas isso não é uma regra geral que dispensa toda e qualquer REURB de licitação, e não deve ser afirmado como se fosse. É uma possibilidade que existe para situações específicas, e que só se sustenta com um processo bem instruído.

A Lei 14.133/2021 exige, no art. 72, um caminho obrigatório antes de qualquer contratação direta (dispensa ou inexigibilidade), conhecido como o iter procedimental. Em linguagem simples, isso significa reunir, por escrito e antes de assinar qualquer contrato:

O estudo técnico preliminar (ETP): o documento que descreve o problema, a necessidade da contratação e por que aquele é o caminho adequado.
A justificativa da escolha do contratado: a razão pela qual aquele profissional ou empresa específica foi escolhido, e não outro.
A justificativa do preço: a demonstração de que o valor cobrado é compatível com o mercado, com base nos parâmetros de pesquisa de preço previstos no art. 23 da mesma lei.
O parecer jurídico: a análise da assessoria jurídica do próprio ente, confirmando que o caso concreto realmente se enquadra na hipótese legal.
A autorização da autoridade competente: a decisão formal que ratifica a contratação direta, depois de todos os documentos acima estarem reunidos.

Pular uma dessas etapas, ou fazer o contrato antes de montar esse dossiê, é justamente o tipo de falha que atrai representação perante o Tribunal de Contas. Por isso, essa decisão nunca deve ser tomada sem análise jurídica prévia, caso a caso, e com o dossiê construído antes de qualquer contrato ser assinado.

E o credenciamento, é uma alternativa à licitação?

Uma dúvida comum é se o credenciamento seria um terceiro caminho, ao lado da licitação e da contratação direta. Tecnicamente, não é isso. O credenciamento é, ele mesmo, uma das hipóteses de inexigibilidade de licitação (art. 74, IV, da Lei 14.133/2021) e um procedimento auxiliar das licitações, com disciplina própria no art. 79 da mesma lei, além de regulamentação específica no âmbito federal.

Isso muda o que se pode esperar dele. O credenciamento serve para situações em que o serviço pode ser prestado por vários fornecedores ao mesmo tempo, sem que um precise vencer o outro em disputa: em vez de escolher um único vencedor, o município abre um chamamento público permanente e credencia todos os que comprovarem atender aos requisitos técnicos exigidos, com critérios objetivos e igualdade de condições para quem quiser entrar. É importante que o gestor e o leigo entendam este ponto com clareza: o credenciamento nunca é um processo competitivo. Não há lance, não há disputa de melhor proposta entre os credenciados, e ele não gera uma ata de registro de preços. Se em algum momento aparecer disputa, etapa competitiva ou julgamento de propostas entre concorrentes, aquilo já não é mais credenciamento: é licitação, e precisa seguir o rito de licitação.

Para a REURB, esse desenho pode fazer sentido quando o município tem muitos núcleos para regularizar e quer montar uma espécie de banco de executores habilitados, acionados conforme a demanda de cada área. Mas, como toda hipótese de inexigibilidade, o credenciamento também exige a instrução do art. 72 (justificativa, parecer jurídico, preço compatível com o mercado) antes de qualquer credenciado ser efetivamente contratado.

Contratar a REURB não é escolher um atalho. É identificar, entre os caminhos que a própria lei já abriu, qual deles o seu caso concreto realmente comporta, com a instrução que o controle externo vai exigir depois.

Existe uma via que passa pelo Judiciário?

Em alguns estados, o Poder Judiciário mantém programas próprios voltados à regularização fundiária pela via registral, aproximando cartórios, município e famílias beneficiárias para destravar processos que ficariam parados por dúvidas de registro. Nesses programas, a forma como o executor técnico é remunerado pode variar conforme as regras específicas de cada tribunal, e em alguns modelos o custo é assumido diretamente pelos beneficiários, dentro de um programa organizado e fiscalizado pelo próprio Judiciário, e não pelo caixa da prefeitura.

Isso não significa que a discussão sobre licitação simplesmente desaparece por decreto. Significa que a estrutura de contratação e de custeio muda, e que cada programa tem suas próprias regras, que precisam ser conferidas junto ao tribunal do seu estado antes de qualquer planejamento. O Conselho Nacional de Justiça tem incentivado esse tipo de iniciativa registral, mas o desenho jurídico de cada programa estadual precisa ser analisado individualmente, e não presumido a partir de um caso de outro estado.

O que o gestor deve levar desta leitura

Não existe uma resposta única e definitiva para todo município, porque o caminho certo depende de fatores concretos: o volume de núcleos a regularizar, a estrutura da procuradoria, o orçamento disponível e a existência (ou não) de programa judicial ativo na sua região. O que não pode acontecer é decidir no improviso e descobrir o erro depois, quando o processo já está em andamento e o controle externo bate à porta. Em síntese, sem abrir mão da nuance:

Licitação: é a regra geral da contratação pública, prevista na Constituição e detalhada pela Lei 14.133/2021, indicada sempre que existe mercado e a disputa entre fornecedores é possível.
Dispensa de licitação (art. 75): exceção para situações específicas em que a lei autoriza não licitar, mesmo quando a competição seria tecnicamente viável.
Inexigibilidade (art. 74), inclusive por credenciamento (art. 74, IV c/c art. 79): cabível apenas quando a competição é de fato inviável no caso concreto, com processo bem instruído conforme o art. 72 e análise jurídica prévia, nunca como regra geral.
Programas do Judiciário: quando existe iniciativa ativa no tribunal do seu estado, vale entender as regras próprias daquele programa antes de presumir qualquer dispensa.

Se você é gestor ou procurador e ainda não sabe qual caminho se aplica ao seu município, essa é exatamente a decisão que compensa acertar desde o início, com apoio jurídico dedicado ao caso concreto. Na nossa página para o poder público você entende como estruturamos a REURB do diagnóstico ao registro, sempre com a modelagem de contratação pensada para resistir ao controle externo.